Хабарництво так укорінилося в системі української вищої освіти, що його рівень не зменшила навіть єдина успішна реформа із запровадженням ЗНО.
БЕЗ СИСТЕМНИХ РЕФОРМ У ГАЛУЗІ ОСВІТИ В БІК БІЛЬШОЇ ПРОЗОРОСТІ ТА ПІДЗВІТНОСТІ СУСПІЛЬСТВУ ЗНО ЗАЛИШИТЬСЯ «УНІКАЛЬНИМ ДОСВІДОМ»Затримання очільника Національного університету Державної податкової служби Петра Мельника вкотре підтвердило: попри всі спроби викорінити хабарництво хоча б на рівні вступу до університетів, корупція лишається однією з ключових проблем української освіти. Після втечі одіозного ректора говорити про чесне розслідування його діяльності не випадає, проте мало в кого є сумніви щодо причетності цієї людини до неправомірних дій. Політичними зв’язками керівника вишу легко пояснити відсутність покарання, але навряд чи сам Мельник публічно зможе аргументувати, як він заробив на три маєтки під Києвом.
Утім, історія його особистого збагачення не є винятковою. Корупційна практика давно стала нормою для вітчизняної освіти. Звісно, це не означає, що всі ректори та викладачі беруть хабарі. Проте більшість залучених до освіти людей лояльні до корупції. І найсумніше, що навіть серед студентів 43% терпимо ставляться до цього явища (згідно з дослідженням, представленим Україною на засіданні групи держав Ради Європи з боротьби із корупцією).
Вічна проблема
Дискусії довкола корупції в системі вищої освіти найчастіше ведуться у площині хабарництва на рівні окремих студентів чи викладачів (сума «подяки» тут може варіюватися від 200 грн за залік із фізкультури до кількох тисяч доларів за цілу сесію). Проте такий фокус громадської уваги видається апріорі хибним. Хабарництво на рівні окремих осіб – це не причина проблем в освіті, а їх наслідок. Різкий спад фінансування на початку 1990-х змушував викладачів шукати альтернативні шляхи виживання. Частина з них пішли працювати в інші галузі, інші виїхали за кордон і влаштувалися до тамтешніх університетів, решта ж знайшла можливості додаткового заробітку у вигляді хабарів від студентів.
З часом загальна культура толерування корупції так міцно укорінилася в університетському житті, що проблемами недофінансування її пояснити вже не можна. Але потрібно розуміти, що без підвищення зарплат будь-які спроби подолати хабарництво приречені на поразку. Це не може бути єдиним механізмом, проте є мінімальною вимогою.
Середня зарплата в галузі 2012-го становила 2527 грн. Тоді як міністр освіти і науки Дмитро Табачник торік задекларував 2,7 млн грн доходів (з них 280 тис. грн – заробітна плата). При цьому лише згідно з офіційною декларацією на банківських рахунках Табачник тримає 9,5 млн грн, хоча не працював у бізнесі й жодна з його посад у державному секторі не передбачала таких доходів.
Якщо порівняти доходи освітян та очільника міністерства, то побачимо, що за рік працівники галузі в середньому отримували близько 30 тис. грн, що удев’ятеро менше від зарплати міністра. За рік вони в середньому одержували навіть менше від його «додаткового» доходу за викладацьку діяльність (55 тис. грн).
І саме такі розбіжності в зарплатах освітян різного рівня є ключовими для розуміння проблеми корупції в галузі. Україна спрямовує досить значну за європейськими мірками частку ВВП на освіту. У 2010 році в середньому серед розвинених країн Організації економічного співробітництва та розвитку на цю галузь виділялося 6,3% ВВП, з них 5,4% – власне державні кошти, 0,9% – приватні. Станом на 2010-й в Україні, за даними Держстату, на освіту скеровували 7,4% валового внутрішнього продукту, в 2012-му – 7% ВВП. Утім, навіть попри незначне падіння, на цю галузь іде значна частка ВВП та державного бюджету, тоді як ефективність використання коштів залишається вкрай низькою.
На офіційному рівні корупція в освіті фіксується переважно на етапі проведення державних закупівель. Так, півтора року тому Микола Азаров заявив, що в «навчальні заклади Вінницької, Рівненської, Київської областей харчові продукти постачаються з націнкою 45–60% вартості». Рахункова палата, вивчивши питання прозорості друку шкільних підручників, установила, що у 2010–2011-му чимало замовлень були спрямовані ТОВ «Побутелектротехніка», яке після цього перенаправляло їх реальним виконавцям, залишаючи собі більшу частину державних грошей. Приміром, із виділених у 2011-му 2,5 млн фірма перерахувала виконавцям 373 тис., тобто лише 17%. У серпні 2013-го з’явилась інформація про закупівлю бюджетним коштом підручників по 600 грн за одиницю. Незадовго до того було виділено 2,78 млн грн на «виготовлення поліграфічної продукції про систему освіти України». І навряд чи в ній вказано, що в місцевих бюджетах не закладені гроші на зарплати освітянам на останній квартал 2013 року.
Непрозорі держзакупівлі привертають найбільшу громадську увагу через вимоги щодо публічного оприлюднення цих даних. Водночас інші корупційні схеми в освіті викрити складніше з огляду на закритість інформації. Проте періодично з’являються повідомлення про незрозумілі розподіли майна після закриття шкіл і злиття університетів, продаж земельних ділянок, непрозору оренду студентських гуртожитків, нарахування ставок для неіснуючих кадрів, хабарі за працевлаштування тощо.
Світовий банк називає чотири причини процвітання корупції: 1) наявність можливостей; 2) невисокі шанси бути спійманим через брак прозорості та неефективну роботу правоохоронних органів; 3) низька мотивація для наділених владою осіб через низькі зарплати та непевність у завтрашньому дні; 4) загальна культура чи обставини, які змушують вдаватися до протиправних дій. Подібно до державної машини загалом в освіті наявні всі ці чинники. Тож корупція залишається системною проблемою, яка зводить нанівець усі спроби реформування.
Загрози для ЗНО
Єдиною успішною реформою, яка зменшила рівень корупції в освіті, стало впровадження зовнішнього незалежного оцінювання як ключового елемента вступу до вищих навчальних закладів у 2008 році. За останніми даними Фонду «Демократичні ініціативи», вступ за ЗНО підтримує 62% населення, протилежної думки дотримується 26%. Тобто загалом система має високий рівень популярності.
Проте протягом останніх кількох років його роль падає через урахування бала атестату, підготовчі курси тощо. Не менш важливими є постійні заяви парламентаріїв від провладної партії про плани повернути вступні іспити. Так, проект закону про вищу освіту, що його зареєстрували нардепи-регіонали Сергій Ківалов, Григорій Калетнік та Микола Сорока у ВР, передбачає можливість вступу до університетів на контракт за результатами внутрішніх іспитів у виші, оминаючи ЗНО.
Політичні загрози для зовнішнього незалежного оцінювання вельми серйозні, проте й без них згадана система лишається в непевному стані. Під час цьогорічної конференції у Страсбурзі, присвяченої освітній політиці в Європі, Україна представила доповідь про реформу системи вступу до вишів. Після виступу доповідачеві поставили важливе запитання: зважаючи на вкрай високий рівень корупції в країні загалом, як так вийшло, що зовнішнє незалежне оцінювання цілковито позбавлене корупційних підозр? Це питання – очевидне для зовнішніх дослідників – жодного разу серйозно не порушувалося в Україні. Водночас воно вказує на ключову загрозу для ЗНО: система не повинна стояти на місці, мусить розвиватися, щоб і далі мати підтримку та популярність. Проте будь-який розвиток ЗНО неможливий, допоки воно сприйматиметься лише як метод боротьби з корупцією, а не як ефективний спосіб оцінки рівня знань учнів. А в умовах постійних корупційних підозр такий розвиток нереальний.
Понад те, без системних реформ у галузі освіти в бік більшої прозорості та підзвітності суспільству ЗНО залишиться «унікальним досвідом». Коли задумувалася реформа системи вступу, часто лунали думки, що студенти, які чесно й самостійно потрапили до університетів, не даватимуть хабарів, будуть менш толерантні до корупції. Сьогодні вже час констатувати, що цього не сталося. Соціологічні опитування доводять: рівень хабарництва у вишах не знизився. Тому питання системних змін в освіті лишається як ніколи актуальним.
Автономія як панацея?
Під час аналізу численних варіантів проектів закону про вищу освіту, говорячи про боротьбу з корупцією, переважно звертають увагу на питання вступу до вишів. Проте вступ – це лиш один з елементів університетського життя, у той час як для викорінення корупційних практик необхідно створити нову модель управління освітою загалом.
Чи пропонують такі моделі зареєстровані в парламенті три законопроекти про вищу освіту? Документ регіоналів Ківалова, Калетніка і Сороки фактично залишає вкрай централізовану модель управління, жодним чином не гарантуючи прозорості та підзвітності. Єдина суттєва системна зміна, закладена в ньому, – надання більшої фінансової автономії університетам. Проекти опозиції та групи під керівництвом ректора КПІ Михайла Згуровського містять ширше розуміння самоврядування вишів, уключаючи також елементи академічної та організаційної автономії. Так, вони пропонують передати функції розробки держстандартів, ліцензування, акредитації незалежним від МОН установам, університети мають дістати право присуджувати наукові ступені та вчені звання, визнавати закордонні дипломи тощо.
Безсумнівно, децентралізація управління є прогресивним кроком. Збереження всієї повноти влади в руках міністерства не лише створює надмірні корупційні спокуси, а й є неефективним та демотивуючим для вишів. Водночас надання фінансової автономії вищим навчальним закладам не означає автоматичного подолання корупції. Адже в результаті більше повноважень набудуть передусім власне ректори. Які вигоди матиме українська освіта, якщо мельники й ківалови дістануть ширші можливості для вільного розпоряджання державними коштами?
Для справжнього подолання корупції потрібно збільшити прозорість та підзвітність університетів як перед суспільством загалом, так і перед внутрішньоуніверситетською громадою. Жодні реформи не будуть дієвими, якщо не змінять розстановки сил усередині вишів. На Заході традиційним «наглядачем» за університетськими управлінцями є профспілки. В українській ситуації на них, звісно, надії мало. Тож викладачам і студентам потрібно усвідомити, що окрім них самих їхні права ніхто не захищатиме.
За останні кілька років голоси викладачів чи профспілки фактично не було чути. Єдиний раз остання рішуче заявила про свою незгоду з курсом «реформ» після проголошення плану дій президента, за яким передбачалося збільшити норматив кількості студентів на одного викладача з 11 до 18. Фактично це означало б зниження ставок та зростання обсягу роботи за тієї самої оплати праці. Очікувано, що такі плани викликали обурення.
У серпні 2013 року Міністерство освіти і науки оприлюднило план постанови про зміну нормативів навчальної роботи. Сама по собі спроба бюрократично врегулювати, скільки часу витрачається на перевірку однієї письмової роботи чи підготовку лекції, є абсурдним пережитком сталінського періоду. Проте документ вартий пильної уваги викладачів, адже саме за ним визначатимуть їхні ставки і навантаження. Так, якщо в чинному нормативи чітко встановлено кількість годин, які зараховують за той чи інший вид роботи, то в пропонованому міністерством форматі суттєво збільшується перелік робіт, для яких указано не фіксований час, а час із приставкою «до»: нині за перевірку письмової роботи рахується 1/4 години, а в пропонованих змінах – до 1/4 години. Тобто може бути і 1/6 години на бажання вишу. З 20,5 години, що рахувалися за керівництво дипломниками-бакалаврами, лишили лише 5 годин. Усі ці бюрократичні розрахунки були б смішними, якби насправді не означали реальної шкоди процесу викладання у вищій школі. Адже такі новації призведуть не до зменшення фактичного обсягу роботи, яку виконують викладачі, а до його зменшення у формальній звітності, а отже, до зниження оплати праці.
Це може мати два наслідки: зростання корупції або ж масовий протест викладачів. На жаль, в умовах загального підвищення рівня корупції в країні ймовірність першого сценарію значно більша.
Тиждень уа
